Comment contester (et faire annuler) une élection municipale ?
- 24 mars
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La contestation d’une élection municipale relève du tribunal administratif, saisi par tout électeur ou tout éligible de la commune, ou par le préfet, dans un délai très bref de cinq jours à compter du scrutin, par une protestation consignée au procès-verbal ou déposée au greffe, à la préfecture ou à la sous-préfecture. Le jugement du tribunal peut faire l’objet d’un recours devant le Conseil d’État dans le délai d’un mois à compter de sa notification. Pendant l’instruction, les conseillers proclamés restent en fonctions, sauf décision de suspension de leur mandat en cas d’annulation pour irrégularités graves ou manœuvres, et une nouvelle élection doit être organisée dans les trois mois à compter de la date à laquelle l’annulation est devenue définitive.
Sur le fond, l’annulation suppose que les irrégularités invoquées traduisent une fraude ou une manœuvre, ou qu’il soit établi qu’elles ont altéré la sincérité du scrutin, compte tenu notamment de l’écart de voix. Le Conseil d’État annule ainsi lorsque sont caractérisées soit de graves irrégularités de composition du bureau de vote, de déroulement du scrutin ou de révision de la liste électorale, soit l’irrégularité d’une déclaration de candidature ou l’inéligibilité d’un ou plusieurs élus, éventuellement accompagnée d’une inéligibilité personnelle sur le fondement des articles relatifs aux manœuvres frauduleuses et au financement des campagnes.
1. Compétence, qualité pour agir, délais et forme de la contestation
L’article L. 248 du code électoral dispose que tout électeur et tout éligible peut arguer de nullité les opérations électorales de la commune devant le tribunal administratif et que le préfet peut également déférer ces opérations au juge lorsqu’il estime les conditions et formes légales non remplies (Article L248 du Code électoral). Le contentieux est donc de pleine juridiction électorale, centré sur la validité des opérations du scrutin.
Les délais et modalités de saisine sont strictement encadrés. L’article R. 119 prévoit que les réclamations doivent, à peine d’irrecevabilité, être soit consignées au procès-verbal des opérations, soit déposées au plus tard à 18 heures le cinquième jour suivant l’élection à la préfecture, à la sous-préfecture ou directement au greffe du tribunal administratif, d’où elles sont enregistrées et notifiées aux conseillers dont l’élection est contestée (Article R119 du Code électoral). Le Conseil d’État a tiré les conséquences de cette exigence de forme et de délai en sanctionnant la tardiveté ou l’irrégularité des griefs et des protestations.
Ainsi, dans l’affaire relative aux élections municipales de Notre-Dame-de-Gravenchon, il juge que des griefs nouveaux présentés par les protestataires dans un mémoire en réplique postérieur au délai de cinq jours sont irrecevables, car introduits tardivement au regard de l’article R. 119 (CE, 12 mai 1978, 08601). Le même arrêt qualifie d’irrecevables les protestations d’organisations dépourvues de qualité (syndicats) ou dépourvues des mentions d’identification imposées par le code des tribunaux administratifs, ainsi que celles enregistrées hors délai, en appliquant les prescriptions combinées du code électoral et des règles générales de procédure administrative (CE, 12 mai 1978, n°08601).
S’agissant des contestations formées à partir de réclamations consignées au procès-verbal, l’arrêt Briot précise que, pour qu’il y ait véritable saisine du tribunal, la réclamation doit satisfaire aux exigences de l’article R. 1119 du code électoral (aujourd’hui art. R. 119 pour les municipales). Le Conseil d’État y relève que l’observation portée au procès-verbal n’était pas signée et que le bureau n’avait pas entendu la reprendre, en sorte que « le tribunal administratif d'Amiens n'a pas été régulièrement saisi d'une réclamation contre les opérations électorales » (CE, 7 décembre 1983, n°51788). L’irrecevabilité prive alors le juge du pouvoir de statuer sur le fond.
Le recours contre le jugement du tribunal administratif est ouvert au préfet comme aux parties intéressées. L’article R. 123 exige un dépôt devant le Conseil d’État dans le délai d’un mois à compter de la notification du jugement, à peine d’irrecevabilité (Article R123 du Code électoral). L’article L. 250 précise que ce recours est ouvert au préfet et aux parties intéressées et que les conseillers municipaux proclamés restent en fonctions jusqu’à ce qu’il ait été définitivement statué sur les réclamations (Article L250 du Code électoral).
Enfin, l’article L. 250-1 permet, en cas d’annulation d’une élection pour manœuvres dans l’établissement de la liste électorale ou irrégularité dans le déroulement du scrutin, au tribunal administratif de décider, nonobstant appel, la suspension du mandat de celui ou ceux dont l’élection a été annulée. Le Conseil d’État indique que la loi ayant introduit ce dispositif est entrée en vigueur dès sa publication et qu’aucune disposition complémentaire n’était nécessaire pour organiser la gestion provisoire de la commune (Article L250-1 du Code électoral). Il ajoute que, d’après la volonté du législateur, cette suspension peut être prononcée « dans tous les cas où des irrégularités dans les opérations électorales ont été de nature à affecter les résultats du scrutin », même d’office et sans conclusions expresses des parties, comme en témoigne la validation de la suspension prononcée par le tribunal administratif de Paris dans l’affaire Aulnay-sous-Bois (CE, 14 septembre 1983, n°51420 52323).
2. Griefs recevables et critères d’annulation : irrégularités, manœuvres et fraude
La jurisprudence administrative construit un critère constant : seules les irrégularités qui révèlent une fraude ou une manœuvre, ou qui ont pour résultat d’altérer la sincérité du scrutin, justifient l’annulation. Le Conseil d’État l’énonce explicitement à propos d’irrégularités de dépouillement. Dans l’affaire Notre-Dame-de-Gravenchon, après analyse des faits (bulletins laissés dans les isoloirs, tables de dépouillement supplémentaires, conditions de lecture des bulletins), il affirme que « des irrégularités dans les opérations de dépouillement ne sont susceptibles de vicier le résultat du vote que si elles révèlent une manœuvre ou une tentative de fraude ou s'il est établi qu'elles ont eu pour résultat d'entraîner des erreurs dans le décompte des voix » (CE, 12 mai 1978, n°08601). Constatant l’absence de manœuvre, l’absence d’erreurs avérées dans le décompte et la surveillance constante du public, il valide l’élection malgré le faible écart de voix.
Ce même standard est appliqué dans d’autres configurations. Pour les élections d’Evenos, le Conseil d’État est saisi de l’irrégularité des listes d’émargement quant à la gestion des procurations à validité annuelle au regard de l’article R. 76 du code électoral. Après avoir rappelé ce texte, il constate que les listes ne comportaient pas les mentions prescrites, mais juge que, compte tenu du nombre limité d’électeurs concernés et de l’écart de voix, cette irrégularité, « qui n'est pas, en l'espèce, constitutive d'une manœuvre, n'a pas privé les électeurs de la faculté d'exercer leur contrôle et n'a pas altéré la sincérité du scrutin », et censure de ce fait l’annulation prononcée par le tribunal administratif (CE, 26 juin 1996, n°173440).
De même, à propos des élections municipales de Guimps, le Conseil d’État examine plusieurs irrégularités alléguées relatives à la comptabilisation des enveloppes (article L. 60), au nombre d’isoloirs (article L. 62), à la présence de la liste d’émargement (article L. 62-1), à la conservation des clés de l’urne (article L. 63) et au déroulement du dépouillement. Il rejette successivement ces moyens en relevant tantôt l’absence de preuve du manquement, tantôt son absence d’impact sur la possibilité pour les électeurs de voter ou sur le secret du vote, et en rappelant que, « en l'absence de manœuvres frauduleuses, d'ailleurs non alléguées », la seule absence de comptabilisation préalable des enveloppes ne serait pas de nature à altérer la sincérité du scrutin (CE, 21 janvier 2002, n°237598).
En revanche, lorsque la fraude ou la manœuvre est caractérisée, l’annulation s’impose. Dans l’affaire Aulnay-sous-Bois, le Conseil d’État retient une série d’éléments au 33e bureau de vote : soustraction de la liste d’émargement au contrôle du bureau pendant une longue période, progression anormalement élevée du nombre de votants dans ce bureau par rapport au reste de la commune, constat selon lequel des électeurs réputés avoir voté au second tour avaient en réalité quitté définitivement la commune, et enfin introduction matérielle d’un paquet d’enveloppes dans la table de dépouillement. Il conclut que « ces divers faits révèlent l'existence d'une fraude » et que, compte tenu de l’écart de voix et du nombre d’inscrits dans le bureau, ces faits « entachent la sincérité de l'ensemble du scrutin », ce qui justifie l’annulation globale des opérations (CE, 14 septembre 1983, n°51420 52323).
L’irrégularité dans la révision de la liste électorale peut elle-même constituer une manœuvre justifiant l’annulation. Dans l’affaire Corneilla-de-Conflent, le Conseil d’État relève un faisceau d’irrégularités imputables à la commission administrative : absence de signatures des membres sur le tableau rectificatif contrairement à l’article R. 10, défaut de mention des motifs dans le registre de décisions au regard de l’article R. 8, absence de certaines mentions exigées par les articles L. 18 et L. 19 sur la liste électorale et, surtout, impossibilité pour les électeurs d’accéder pendant le délai légal de dix jours au registre et à la liste, les privant de la faculté d’exercer les recours devant le tribunal d’instance. Il juge que, « dans les circonstances de l'espèce, ces irrégularités ont été constitutives d'une manoeuvre de nature à altérer les résultats du scrutin », et annule en conséquence les opérations électorales (CE, 3 juillet 1996, n°173627).
En matière de procurations, l’arrêt Valle di Rostino illustre le contrôle opéré : le Conseil d’État distingue les irrégularités de forme sans incidence (absence de signature du mandant quand le code n’en fait pas une condition de validité, erreurs sur date ou lieu de naissance ou adresse, dès lors que le mandant et le mandataire peuvent être identifiés) et les vices substantiels, tels l’impossibilité d’identifier un électeur ou l’absence de mentions permettant d’identifier l’autorité devant laquelle la procuration a été dressée, en méconnaissance de l’article R. 75. Il en déduit la nullité d’un groupe de procurations, retranche les suffrages correspondants et annule l’élection de plusieurs conseillers dont le résultat devient inférieur ou égal à celui de candidats non élus (CE, 2 juin 1978, n°08543). Cette démarche illustre que l’annulation peut être partielle et porter sur certains élus seulement, en fonction de l’incidence chiffrée des irrégularités.
À l’inverse, l’absence ou l’irrégularité de la composition du bureau de vote peut entraîner la nullité de l’ensemble des opérations du tour concerné. Dans l’affaire Montréal-du-Gers, l’article R. 45 du code électoral imposait au maire de notifier au président du bureau la désignation des assesseurs par les listes. Le Conseil d’État constate que le maire avait bien reçu, dans le délai légal, notification des assesseurs titulaires et suppléants d’une liste, mais que le bureau n’a pas compris ces assesseurs. Il juge alors que « le bureau a été irrégulièrement composé" et qu'"une telle irrégularité était de nature à vicier l'ensemble des opérations électorales du 1er tour de scrutin », ce qui conduit à l’annulation intégrale de ce tour et corrélativement à la remise en cause du second (CE, 9 janvier 1974, n°83362 83363).
3. Irrégularités relatives aux candidatures, inéligibilité et sanctions personnelles
Une autre catégorie de griefs porte sur les conditions de candidature et l’éligibilité. Le contentieux lié à la déclaration de candidature est encadré par les articles L. 264 et L. 265 du code électoral, auxquels se réfère le Conseil d’État dans l’arrêt d’Assemblée Mundolsheim. Ces dispositions imposent notamment que la déclaration de candidature résulte du dépôt d’une liste répondant aux conditions légales, que le récépissé ne peut être délivré que si ces conditions sont remplies, et que « pour chaque tour de scrutin, cette déclaration comporte la signature de chaque candidat », sous réserve de la possibilité d’une déclaration individuelle complémentaire (Conseil d'Etat, 21 décembre 1990, n°112221).
L’arrêt Mundolsheim précise un point important de procédure : si le dernier alinéa de l’article L. 265 prévoit un recours spécifique et très bref contre le refus de récépissé, ces dispositions « ne sauraient faire obstacle à ce que soit contestée devant le juge de l'élection la régularité de l'enregistrement d'une liste dont le préfet a délivré récépissé » (CE, 21 décembre 1990, n°112221). Autrement dit, le visa du préfet ne fait pas obstacle à un contrôle a posteriori de la validité de la candidature. Constatant qu’un candidat inscrit au second tour sur la liste majoritaire n’avait pas signé la déclaration collective ni produit de déclaration individuelle, le Conseil d’État souligne que la signature par chaque candidat est « une formalité nécessaire à la validité » de la déclaration. Il en déduit que le préfet ne pouvait légalement enregistrer la liste et que, par voie de conséquence, celle-ci « ne pouvait légalement être admise à participer au scrutin ». Une telle irrégularité entraîne alors la nullité des votes émis pour cette liste en application de l’article L. 269, et l’annulation de l’ensemble des opérations électorales, sans que le juge proclame pour autant élus les candidats de la liste adverse, compte tenu de la nature de l’irrégularité (CE, 21 décembre 1990, n°112221).
L’arrêt Dunkerque illustre, en amont du scrutin, le contentieux du refus de récépissé. Se fondant sur l’article L. 265 et sur l’article R. 128 relatif aux pièces justificatives d’éligibilité, le Conseil d’État rappelle que le récépissé ne peut être délivré que si l’ensemble des documents exigés (en l’espèce, extraits de casier judiciaire) sont produits. Il dégage une règle procédurale : les jugements des tribunaux administratifs se prononçant sur les refus de récépissé, actes préliminaires aux opérations électorales, « ne peuvent (…) être contestés qu'à l'occasion d'un recours contre l'élection », eu égard à la nature de la décision et à la brièveté du délai légal pour statuer, faute de quoi le récépissé est délivré de plein droit (CE, 29 juillet 2002, n°239142). Sur le fond, il valide le refus de récépissé dès lors que la liste avait été déposée dans les dernières minutes du délai légal et était incomplète, en écartant l’argument tiré de l’impossibilité de régulariser à temps.
S’agissant des inéligibilités, les articles L. 118-3 et L. 118-4 prévoient des sanctions personnelles lorsque le juge constate certaines infractions. L’article L. 118-4 permet, sur le fondement de manœuvres frauduleuses ayant pour objet ou effet de porter atteinte à la sincérité du scrutin, de déclarer inéligible pour une durée maximale de trois ans le candidat en cause. Cette inéligibilité s’applique à toutes les élections, sans effet sur les mandats acquis antérieurement, et entraîne l’annulation de l’élection du candidat proclamé élu (Article L118-4 du Code électoral). L’article L. 118-3, pour sa part, vise les manquements graves aux règles de financement des campagnes (absence de dépôt du compte, dépassement du plafond de dépenses, rejet du compte à bon droit), sur saisine de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques. Il permet au juge de prononcer une inéligibilité, également de trois ans maximum, applicable à toutes les élections, et impose l’annulation de l’élection de l’élu inéligible ou, si l’élection n’a pas été contestée, sa démission d’office (Article L118-3 du Code électoral).
La combinaison de ces textes conduit donc à un double niveau de contrôle : d’une part, un contrôle de la sincérité du scrutin qui peut justifier l’annulation de l’élection, d’autre part, un contrôle du comportement du candidat (fraude, manœuvres, financement) pouvant fonder une inéligibilité générale. Le mécanisme est transposable, en partie, à d’autres scrutins locaux, comme le montre l’article L. 224-31 pour les conseillers métropolitains de Lyon, qui précise que la constatation de l’inéligibilité d’un ou plusieurs candidats n’entraîne l’annulation de l’élection que des élus inéligibles et que le juge proclame alors élus les suivants de liste, tout en prévoyant un délai de trois mois pour organiser de nouvelles élections en cas d’annulation de l’ensemble des opérations (Article L224-31 du Code électoral).
4. Effets de l’annulation : suspension des mandats, nouvelle élection et remplacements
Lorsque l’annulation d’une élection municipale devient définitive, l’article L. 251 impose la convocation des électeurs dans un délai ne pouvant excéder trois mois, sauf si l’annulation intervient dans les trois mois précédant le renouvellement général des conseils municipaux (Article L251 du Code électoral). Ce délai de trois mois se retrouve dans des régimes voisins, comme celui des représentants des salariés au conseil d’administration d’entreprises publiques : en cas d’annulation totale des élections, l’article 19 de la loi du 26 juillet 1983 prévoit qu’une nouvelle élection a lieu au cours de la quatrième semaine suivant l’annulation (Article 19 de la Loi n° 83-675 du 26 juillet 1983). Dans les deux cas, l’annulation n’affecte pas rétroactivement la validité des délibérations prises par les organes élus, sauf texte contraire.
En phase de recours, comme déjà indiqué, l’article L. 250 prévoit que les conseillers proclamés restent en fonctions jusqu’à ce qu’il ait été définitivement statué sur les réclamations (Article L250 du Code électoral). Par exception, en cas d’annulation pour manœuvres ou irrégularités graves, le tribunal administratif peut suspendre les mandats sur le fondement de l’article L. 250-1, et le Conseil d’État doit alors statuer dans les trois mois, à défaut de quoi il est mis fin à la suspension (Article L250-1 du Code électoral). L’arrêt Aulnay-sous-Bois confirme l’étendue de ce pouvoir de suspension et confirme sa mise en œuvre lorsque des fraudes caractérisées affectent les résultats (CE, 14 septembre 1983, n°51420 52323).
En cas d’annulation partielle, portant sur l’élection de certains conseillers seulement, il appartient au juge de tirer les conséquences en termes de remplacement. Si les textes précis d’organisation de la suppléance ne sont pas reproduits dans les documents fournis, l’arrêt Dunkerque illustre néanmoins ce mécanisme : après avoir annulé l’élection d’un conseiller pour inéligibilité, le Conseil d’État, en application de l’article L. 270 du code électoral, proclame élu le candidat inscrit sur la même liste immédiatement après le dernier élu, réformant le jugement de première instance en ce qu’il n’avait pas prononcé cette annulation d’office (CE, 29 juillet 2002, n°239142). De même, l’arrêt Valle di Rostino retranche un nombre déterminé de suffrages irréguliers et annule l’élection de plusieurs conseillers dont le score devient inférieur à celui de candidats non élus, sans annuler l’ensemble du scrutin (CE, 2 juin 1978, n°08543).
Ces exemples doivent être rapprochés des dispositions propres à d’autres assemblées locales qui organisent explicitement la substitution d’élus : ainsi, pour le conseil de la métropole de Lyon, l’article L. 224-31 prévoit qu’en cas de constatation d’une inéligibilité, le juge n’annule que l’élection du ou des inéligibles et proclame les suivants de liste, et qu’en cas d’annulation de l’ensemble des opérations, une nouvelle élection doit être organisée dans les trois mois (Article L224-31 du Code électoral). Le schéma est donc convergent : annulation totale avec nouvelle élection rapide, ou annulation partielle avec proclamation de remplaçants, le tout sous le contrôle du juge électoral.
Conclusion
La contestation d’une élection municipale passe par une protestation diligentée très rapidement devant le tribunal administratif, par tout électeur ou éligible ou par le préfet, puis éventuellement par un appel devant le Conseil d’État, les élus demeurant en principe en fonctions jusqu’à la décision définitive. L’annulation n’est prononcée que si les irrégularités invoquées révèlent une fraude ou une manœuvre, ou s’il est démontré qu’elles ont pu altérer la sincérité du scrutin, ce qui suppose une analyse concrète de la nature des irrégularités (bureau de vote, dépouillement, liste électorale, candidatures, procurations) et de leur incidence chiffrée sur les résultats. En cas d’annulation définitive, le juge peut suspendre les mandats en cas d’irrégularités graves, prononcer des inéligibilités personnelles, organiser la substitution de certains élus par les suivants de liste ou imposer la tenue d’un nouveau scrutin dans un délai déterminé.
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