Le contentieux des élections municipales

Le contentieux des élections municipales est principalement encadré par le Code électoral qui prévoit que tout électeur et tout éligible a le droit d'arguer de nullité les opérations électorales de la commune devant le Tribunal administratif. Le préfet peut également déférer les opérations électorales au tribunal administratif s'il estime que les conditions et formes légalement prescrites n'ont pas été remplies :

« Tout électeur et tout éligible a le droit d'arguer de nullité les opérations électorales de la commune devant le tribunal administratif. Le préfet, s'il estime que les conditions et les formes légalement prescrites n'ont pas été remplies, peut également déférer les opérations électorales au tribunal administratif. » (Article L248 du code électoral)

Ce contentieux spécifique vise à garantir la sincérité du scrutin et le respect des règles électorales, éléments essentiels de la démocratie locale.

Les personnes habilitées à former un recours

Le principe est ainsi que tout électeur de la commune, et a fortiori tout candidat - personne physique - peut contester les opérations électorales de sa collectivité en cette qualité. En revanche, les personnes morales, comités de soutien ou partis politiques n'ont pas qualité pour agir en matière électorale (voir pour exemple CE, 17 octobre 1986, n°70266)

Délais et forme du recours électoral

Délais de recours

Pour contester une élection municipale, le requérant dispose d'un délai maximum de cinq jours à compter de la proclamation des résultats du scrutin pour demander l'annulation des élections auprès du tribunal administratif.  

Ce délai pour former une protestation électorale est extrêmement court puisqu'il doit être déposé au plus tard à 18h le cinquième jour qui suit l'élection.

L'article R.119 du Code électoral prévoit ainsi que les réclamations contre les opérations électorales doivent être consignées au procès-verbal, sinon être déposées, à peine d'irrecevabilité, au plus tard à 18h le cinquième jour qui suit l'élection, à la sous-préfecture ou à la préfecture :

« Les réclamations contre les opérations électorales doivent être consignées au procès-verbal, sinon être déposées, à peine d'irrecevabilité, au plus tard à dix-huit heures le cinquième jour qui suit l'élection, à la sous-préfecture ou à la préfecture. Elles sont immédiatement adressées au préfet qui les fait enregistrer au greffe du tribunal administratif. (…) »

Sur les délais pour introduire une protestation électorale, le juge administratif a rappelé que le délai de recours en la matière est de cinq jours et qu'il se calcule en jours francs. Ainsi, c'est le vendredi suivant l'élection, dix-huit heures, qui marque la limite pour le dépôt d'une protestation électorale.  

En matière électorale, le temps est moins un allié qu’un adversaire : cinq jours pour agir, et souvent des années de mandat en jeu.

Forme du recours

Ces protestations sont alors immédiatement adressées au Préfet qui les fait enregistrer au Greffe du Tribunal administratif. Elles peuvent également être déposées directement au greffe du Tribunal administratif dans le même délai.  

Sur la forme, la protestation doit être précise et comprendre une conclusion. Pour être recevable, elle doit « indiquer clairement l'élection dont l'annulation est demandée et formuler des griefs précis mettant en cause la validité du scrutin » (CE, 9 octobre 2002, n° 235362)

De plus, est irrecevable une protestation contenant de simples observations ou des demandes qui n'induisent pas une remise en cause des résultats (CE, 6 mars 2002, n° 236243). De fait, sur le fond, il ne s'agit pas seulement de prouver que le scrutin a été entaché d'une ou de plusieurs irrégularités.  

Le Conseil d'État a jugé, par une décision très ferme, que tous les griefs que le requérant souhaite invoquer doivent être présents ab initio dans le délai contentieux de 5 jours, à peine d'irrecevabilité des moyens soulevés postérieurement. Les nouveaux griefs présentés après l'expiration du délai de recours sont irrecevables, de même que les griefs présentés pour la première fois en appel.  

L'effet d'un recours en contestation électorale

S'il est fait appel d'une décision d'annulation, l'élu reste en principe en fonctions jusqu'à ce qu'il soit définitivement statué sur le recours (CE, 28 septembre 1990, n°109115).

Le recours au Conseil d'État contre la décision du tribunal administratif est ouvert soit au préfet, soit aux parties intéressées. Les conseillers municipaux proclamés restent en fonctions jusqu'à ce qu'il ait été définitivement statué sur les réclamations :

« Le recours au Conseil d'Etat contre la décision du tribunal administratif est ouvert soit au préfet, soit aux parties intéressées.

Les conseillers municipaux proclamés restent en fonctions jusqu'à ce qu'il ait été définitivement statué sur les réclamations. » (Article L250 - Code électoral)

L'appel est-il suspensif ? Oui, contrairement à d'autres matières, l'élu dont l'élection a été annulée ou réformée reste en fonctions jusqu'à ce qu'il ait été définitivement statué sur les réclamations.  

Ainsi, l'effet d'une annulation ou réformation prononcée par le juge administratif ne produit des effets qu'une fois les voies et délais de recours épuisés. En conséquence, le conseiller municipal ou même le maire dont l'élection a été annulée reste en fonction jusqu'à ce que le Conseil d'État statut sur l'affaire. 

Les délais de jugement

Quels délais pour faire appel et obtenir une décision du Conseil d'État ?

Contrairement aux autres matières, le délai pour formuler un appel en contentieux électoral est d'un mois. L'article L. 250-1 du code électoral dispose que :

« Le tribunal administratif peut, en cas d'annulation d'une élection pour manœuvres dans l'établissement de la liste électorale ou irrégularité dans le déroulement du scrutin, décider, nonobstant appel, la suspension du mandat de celui ou de ceux dont l'élection a été annulée. En ce cas, le Conseil d'État rend sa décision dans les trois mois de l'enregistrement du recours. A défaut de décision définitive dans ce délai, il est mis fin à la suspension. Dans les cas non visés aux alinéas précédents, le Conseil d'État rend sa décision dans les six mois qui suivent l'enregistrement du recours. »

Ainsi, le Conseil d'État est tenu de statuer dans un délai de 3 à 6 mois après l'introduction de la requête d'appel.  

Conséquences d'une annulation définitive

L'annulation des opérations électorales entraîne nécessairement l'organisation d'un nouveau scrutin. Dans l'intervalle, une délégation spéciale désignée par le Préfet remplit les fonctions jusqu'alors confiées au conseil municipal :

« En cas de dissolution d'un conseil municipal ou de démission de tous ses membres en exercice, ou en cas d'annulation devenue définitive de l'élection de tous ses membres, ou lorsqu'un conseil municipal ne peut être constitué, une délégation spéciale en remplit les fonctions. » (Article L2121-35)

En cas d'annulation devenue définitive de l'élection de tous les membres d'un conseil municipal, ou lorsqu'un conseil municipal ne peut être constitué, une délégation spéciale en remplit les fonctions.  Article L2121-35 - Code général des collectivités territoriales

Particularités du contentieux électoral

Il ne s'agit pas seulement de prouver que le scrutin a été entaché d'une ou de plusieurs irrégularités, mais de montrer que ces irrégularités ont pu influencer significativement le scrutin. Le Conseil d'État rappelle ainsi qu'il :

 « n'appartient pas au juge de l'élection de sanctionner toute irrégularité ayant pu entacher le déroulement d'une campagne électorale, mais seulement d'apprécier si cette irrégularité a été de nature à affecter la sincérité du scrutin et, par suite, la validité des résultats proclamés » (CE, 24 septembre 2008, n° 317786).  

Par exemple, si un requérant soutient qu'une liste a distribué dans les boîtes aux lettres des électeurs un bulletin similaire au bulletin d'information de la commune, mais qu'il s'agissait en réalité d'un bilan de mandat diffusé par le maire sortant en qualité de candidat, ce document ne saurait avoir été susceptible d'entrainer une confusion dans l'esprit des électeurs s'il n'était pas susceptible d'être confondu avec le bulletin d'information communal, compte tenu de son aspect et de son contenu.

Dans ce cas, le requérant n'est pas fondé à soutenir que la diffusion de ce document a constitué une irrégularité de nature à altérer la sincérité du scrutin :

« Si M. C... soutient que, le 14 février 2020, la liste conduite par M. B... a distribué dans les boîtes aux lettres des électeurs un bulletin similaire au bulletin d'information de la commune, il résulte toutefois de l'instruction que ce document constituait un bilan de mandat, réalisé et diffusé, à ses frais, par le maire sortant en qualité de candidat aux élections municipales. Ce document qui, compte tenu de son aspect et de son contenu, n'était pas susceptible d'être confondu par les électeurs avec le bulletin d'information communal, ne saurait avoir été susceptible d'entrainer une confusion dans l'esprit des électeurs. Par suite, le requérant n'est pas fondé à soutenir que la diffusion de ce document a constitué une irrégularité de nature à altérer la sincérité du scrutin. » (Conseil d'État, 7ème Chambre, 24 décembre 2020, n° 443317)

Autrement dit, le juge de l’élection n’est pas le censeur de toutes les imperfections du processus démocratique, mais le gardien de ses équilibres fondamentaux. 

Les règles encadrant la propagande électorale et l'impact sur le contentieux

L'article L52-1 du Code électoral dispose que :

« Pendant les six mois précédant le premier jour du mois d'une élection et jusqu'à la date du tour de scrutin où celle-ci est acquise, l'utilisation à des fins de propagande électorale de tout procédé de publicité commerciale par la voie de la presse ou par tout moyen de communication audiovisuelle est interdite.A compter du premier jour du sixième mois précédant le mois au cours duquel il doit être procédé à des élections générales, aucune campagne de promotion publicitaire des réalisations ou de la gestion d'une collectivité ne peut être organisée sur le territoire des collectivités intéressées par le scrutin. Sans préjudice des dispositions du présent chapitre, cette interdiction ne s'applique pas à la présentation, par un candidat ou pour son compte, dans le cadre de l'organisation de sa campagne, du bilan de la gestion des mandats qu'il détient ou qu'il a détenus. Les dépenses afférentes sont soumises aux dispositions relatives au financement et au plafonnement des dépenses électorales contenues au chapitre V bis du présent titre. »  (Article L52-1 Code électoral)

Ces règles strictes encadrant la communication en période pré-électorale font régulièrement l'objet de contentieux devant les juridictions administratives.

En conclusion, le contentieux des élections municipales est soumis à un régime juridique spécifique, caractérisé par des délais très courts, tant pour la saisine que pour le jugement, ainsi que par une appréciation stricte de l'impact des irrégularités sur la sincérité du scrutin. Il constitue une garantie essentielle du bon déroulement de la démocratie locale. Le contentieux électoral est un contentieux de la ligne de crête : entre la nécessaire protection de la sincérité du scrutin et le refus de toute remise en cause artificielle de la volonté populaire.