Règles de communication pour les élections municipales

Dans les élections municipales contemporaines, la communication ne se joue plus seulement sur les affiches et les bulletins, mais surtout sur les sites Internet et les réseaux sociaux des communes et des élus. Ces outils, devenus centraux dans la vie démocratique locale, constituent désormais l’un des premiers terrains de contentieux électoral. Une publication mal calibrée, un compte mal identifié ou un glissement de ton peuvent suffire à transformer une communication institutionnelle en propagande électorale, avec des conséquences directes devant le juge administratif. À l’ère numérique, la frontière entre information et propagande n’est plus une ligne claire, mais une zone grise que le juge explore après coup.

Période et ouverture de la campagne électorale

La campagne électorale n’est pas un espace libre : elle est juridiquement chronométrée.

En effet, la période de campagne électorale est strictement encadrée dans le temps : pour le premier tour, elle s’ouvre le lundi précédant le scrutin à zéro heure et se clôt le samedi précédent à minuit.

En cas de second tour, une nouvelle période de campagne est ouverte à compter du lundi suivant à zéro heure et se termine, là encore, le samedi précédant le scrutin à minuit.  (Art. L47 A Code électoral)

Le code électoral prohibe toute révélation tardive d’un élément nouveau de polémique électorale lorsqu’elle intervient dans des conditions privant les autres candidats de la possibilité d’y répondre utilement avant la fin de la campagne (Art. L. 48-1 Code électoral).

Ainsi, en matière électorale, le temps est une contrainte juridique à part entière.

Moyens de propagande autorisés

Les réunions électorales

Les réunions électorales s’inscrivent dans le cadre du régime juridique des réunions publiques défini par la loi du 30 juin 1881 et la loi du 28 mars 1907. Elles bénéficient, à ce titre, du principe de liberté et ne sont soumises à aucune autorisation préalable.

L'affichage électoral

À compter de l’ouverture de la campagne électorale, l’affichage des candidats est strictement encadré : seuls les emplacements spéciaux prévus à l’article L. 51 du code électoral et les éventuels panneaux d’expression libre peuvent être utilisés, tout affichage en dehors de ces supports étant prohibé.

Sont interdites les affiches imprimées sur papier blanc, sauf lorsqu’elles comportent des caractères ou des illustrations en couleur, ainsi que celles utilisant une combinaison des couleurs bleu, blanc et rouge, à l’exception de la reproduction de l’emblème d’un parti ou d’un groupement politique (Art. R27 Code électoral)

Les circulaires

La diffusion des circulaires électorales est strictement encadrée : chaque candidat, binôme ou liste ne peut en faire adresser qu’une seule par électeur via la commission de propagande, dans un format unique de 210 × 297 mm et avec un grammage compris entre 70 et 80 g/m². Cette circulaire échappe, par dérogation, à l’obligation de dépôt légal (Art. R. 29 du code électoral).

Les bulletins de vote

La présentation matérielle des bulletins de vote est encadrée de manière très précise. Ils doivent être imprimés sur papier blanc, dans une seule couleur (les nuances étant admises), et peuvent être en recto verso.

Leur grammage doit être compris entre 60 et 80 g/m², et leur format dépend du nombre de candidats : plus la liste est longue, plus le format autorisé est grand, selon trois seuils fixés par l’article R. 30 du code électoral.

 Moyens de propagande interdits

Interdictions générales

Le code électoral instaure une véritable période de gel communicationnel dans les six mois précédant une élection : toute utilisation de procédés de publicité commerciale à des fins de propagande est prohibée, de même que toute campagne de promotion des réalisations ou de la gestion d’une collectivité sur le territoire intéressé par le scrutin (Art. L52-1 - Code électoral)

Le code électoral prohibe toute implication des agents de l’autorité publique ou municipale dans la diffusion de documents de propagande électorale, qu’il s’agisse des bulletins de vote, des professions de foi ou des circulaires des candidats (Art L. 50 - Code électoral)

Interdictions à partir de la veille du scrutin

Le code électoral instaure, à compter de la veille du scrutin à zéro heure, une période de silence électoral interdisant toute forme de propagande : diffusion de documents, communication numérique, démarchage téléphonique et réunions publiques sont alors strictement prohibés. (Art L. 49 - Code électoral)

Interdictions le jour du scrutin

Aucun résultat d’élection, qu’il soit partiel ou définitif, ne peut être rendu public, par voie de presse ou par tout moyen de communication électronique, avant la fermeture du dernier bureau de vote en métropole. La même interdiction s’applique, dans chaque département ou collectivité d’outre-mer, jusqu’à la fermeture de son dernier bureau de vote (Art. L. 52-2 Code électoral).

Interdiction des sondages

À l’approche du scrutin, le silence s’impose également aux sondages. La veille et le jour de chaque élection générale, aucun sondage électoral ne peut faire l’objet d’une publication, d’une diffusion ou d’un commentaire, quel qu’en soit le support. Cette interdiction ne prend fin qu’à la fermeture du dernier bureau de vote sur le territoire métropolitain (Art. 11 - Loi n° 77-808 du 19 juillet 1977 relative à la publication et à la diffusion de certains sondages d'opinion)

Comment le juge apprécie une irrégularité de communication ?

En matière de communication électorale, le juge n’applique pas mécaniquement les interdictions prévues par le code électoral. Il procède à une appréciation concrète et globale des faits, au regard de leur impact réel sur la sincérité du scrutin. Dans la pratique contentieuse, ce sont rarement les textes eux-mêmes qui posent difficulté, mais leur interprétation a posteriori au regard des circonstances de l’élection.

Dans cette analyse, plusieurs critères sont systématiquement pris en compte :

• l’écart de voix entre les candidats ou les listes ;

• le degré de propagande du message diffusé ;

• la bonne ou la mauvaise foi du candidat ;

• l’impact réel du message sur les électeurs ;

• le contenu et le contexte de diffusion.

Une irrégularité formelle n’entraîne donc pas automatiquement l’annulation de l’élection. En revanche, plus l’écart de voix est faible et plus la communication litigieuse est jugée influente, plus le risque contentieux devient élevé. En revanche, lorsque l’écart de voix est faible, la moindre dérive communicationnelle peut devenir juridiquement décisive.

Quelles sanctions en cas de communication irrégulière ?

Le non-respect des règles applicables en matière de communication électorale n’est pas neutre juridiquement. Les sanctions encourues peuvent être particulièrement lourdes et dépasser largement le seul terrain symbolique de la contestation politique.

Sur le plan électoral, le juge peut prononcer l’annulation du scrutin et, le cas échéant, déclarer le candidat élu inéligible.

Sur le plan financier, les dépenses irrégulières peuvent être réintégrées dans le compte de campagne, ce qui peut conduire au dépassement du plafond des dépenses, au rejet du compte et à la perte du remboursement forfaitaire par l’État.

Enfin, certaines infractions exposent le candidat à des sanctions pénales, pouvant aller jusqu’à 75 000 euros d’amende, voire des peines d’emprisonnement dans les hypothèses les plus graves, notamment en cas de campagne de promotion publicitaire de la gestion d’une collectivité ou de financement prohibé.

Communication des communes et EPCI

Principe général de continuité de la communication

À l’approche des élections municipales, la communication institutionnelle ne disparaît pas : aucune disposition n’impose aux communes et aux EPCI de se taire ou de suspendre leurs actions d’information. La vie publique continue, les services fonctionnent, les projets avancent. Mais cette continuité apparente est encadrée par une ligne de crête juridique particulièrement étroite : la communication publique ne doit jamais se transformer en outil de propagande électorale au bénéfice des listes ou des candidats. C’est précisément sur cette frontière, souvent sous-estimée par les équipes municipales, que se cristallisent la plupart des contentieux.

Une frontière décisive : informer ou promouvoir

En période préélectorale, toute communication institutionnelle doit se limiter à la transmission d’informations objectives et utiles à la population. Elle ne peut, en revanche, avoir pour finalité de mettre en valeur l’action de la collectivité, d’en souligner les réussites ou d’en proposer une lecture politique implicite.

La distinction est essentielle : informer consiste à décrire une action ou un service ; promouvoir revient à en organiser la mise en scène. C’est cette bascule, souvent imperceptible, que le juge électoral recherche lorsqu’il apprécie la légalité d’une communication publique à l’approche du scrutin.

La neutralité des moyens publics

La communication électorale irrégulière ne résulte pas uniquement du contenu des messages diffusés. Elle peut également naître de l’utilisation, même indirecte, des moyens matériels, humains ou financiers de la collectivité au profit d’une candidature.

Locaux municipaux, supports institutionnels, fichiers de contact, ressources humaines, dispositifs sociaux ou événements financés par la commune : toute mobilisation de moyens publics susceptible de conférer un avantage, même marginal, à un candidat est juridiquement proscrite. Dans la majorité des affaires portées devant le juge électoral, ce ne sont pas les discours qui font tomber l’élection, mais l’usage discret et mal maîtrisé des ressources institutionnelles.

Le juge électoral ne recherche pas l’existence d’un soutien explicite, mais apprécie si les conditions matérielles de la campagne ont rompu l’égalité entre les listes en présence.

L’action publique comme levier électoral involontaire

Certaines actions de la collectivité, bien qu’animées d’une intention légitime, peuvent produire un effet électoral indirect lorsqu’elles sont renforcées ou modifiées à l’approche du scrutin. Tel est notamment le cas des politiques sociales, des aides exceptionnelles, des dispositifs de soutien ou des mesures présentées comme des réponses à des situations d’urgence.

Le juge électoral apprécie alors si ces initiatives s’inscrivent dans une continuité administrative normale ou si elles traduisent, par leur ampleur, leur ciblage ou leur temporalité, une volonté implicite d’influencer les électeurs. Une rupture avec les pratiques antérieures suffit, à elle seule, à faire naître un soupçon de communication électorale irrégulière.

Une grille de lecture jurisprudentielle

Pour apprécier la légalité d’une communication institutionnelle en période préélectorale, le juge électoral ne se fonde pas sur un critère unique, mais sur une analyse croisée de plusieurs indices. Il s’agit moins de rechercher une intention politique explicite que d’identifier un faisceau d’éléments révélant une dérive promotionnelle.

Sont ainsi examinés, de manière cumulative : le ton du message, son inscription dans les pratiques antérieures, la fréquence et le rythme de diffusion, ainsi que la stabilité de la présentation graphique et éditoriale.

Plus ces paramètres s’écartent de la communication habituelle de la collectivité, plus le risque de requalification en propagande électorale augmente. La régularité dans le temps et la sobriété dans la forme constituent, à l’inverse, les principaux facteurs de sécurisation juridique.

En pratique, toute action de communication devrait être précédée d’un questionnement simple : Cette action existait-elle déjà sous une forme comparable avant la période préélectorale ? Son contenu aurait-il été identique si aucune élection n’était prévue ? Sa suppression ou son report aurait-il un impact réel sur le fonctionnement du service public ?

Plus les réponses s’éloignent d’un « oui » net, plus le risque contentieux augmente.

Le juge ne recherche pas un élément isolé, mais un faisceau d’indices convergents. Une communication anodine prise isolément peut devenir problématique si elle s’inscrit dans une séquence plus large de valorisation répétée, de mise en scène de l’exécutif local ou d’intensification inhabituelle des publications.

L’erreur la plus fréquente consiste à raisonner « à message constant ». Les équipes se focalisent sur le contenu (« ce que l’on dit »), alors que le juge raisonne d’abord en dynamique (“à quel moment, à quel rythme, sur quels supports”). Une communication juridiquement neutre sur le fond peut devenir irrégulière par sa seule répétition ou par son inscription dans une temporalité électorale sensible.

En matière électorale, la légalité d’une communication ne se mesure pas à ce qu’elle dit, mais à la manière dont elle s’insère dans une histoire administrative continue.

Les quatre critères de vigilance du juge électoral

Pour apprécier la légalité de la communication institutionnelle en période préélectorale, la jurisprudence retient quatre critères cumulatifs, qui permettent de déterminer si une action de communication relève encore de l’information neutre ou bascule dans la propagande électorale.

Le premier critère est celui de la neutralité : le ton doit être strictement informatif, dépourvu de toute mise en valeur personnelle des élus ou de toute référence explicite ou implicite à l’élection à venir.

Le deuxième critère est celui de l’antériorité : seules les actions de communication inscrites dans une pratique habituelle, antérieure à la période électorale, peuvent être poursuivies. Toute initiative nouvelle est, par principe, suspecte.

Le troisième critère est celui de la régularité : le juge vérifie que la fréquence, le format et le contenu des supports de communication demeurent comparables à ceux des périodes précédentes. Une intensification ou une accélération du rythme de publication est un signal d’alerte.

Enfin, le critère d’identité impose que la présentation graphique, les rubriques et la structuration des supports restent inchangées. Toute modernisation avantageuse ou mise en scène inhabituelle est susceptible de révéler une intention promotionnelle.

La rupture d’un seul de ces équilibres suffit à faire basculer une communication institutionnelle dans le champ de la propagande électorale.

Application concrète : bulletin municipal

C’est dans ce cadre que le bulletin municipal devient un objet contentieux à part entière. Il ne peut être qu’un instrument d’information neutre, strictement consacré à des projets, des réalisations ou des événements présentant un intérêt pour la vie locale. Son ton, son contenu, sa maquette et même son rythme de parution doivent s’inscrire dans la continuité des éditions antérieures. Toute rupture, toute mise en scène inhabituelle, toute personnalisation excessive du message est susceptible de faire basculer un support institutionnel en support de campagne, avec, à la clé, un risque réel de contestation devant le juge électoral.

Le piège du bilan de mandat

À l’approche des élections municipales, la tentation est grande pour l’équipe sortante de dresser un bilan de son action. Or, la publication d’un bilan de mandat par la collectivité elle-même est fortement déconseillée en période préélectorale, dès lors qu’elle est susceptible de s’analyser comme une campagne de promotion des réalisations ou de la gestion de la commune.

En revanche, le maire sortant peut présenter ce bilan dans le cadre de sa campagne personnelle, à condition que cette communication soit strictement financée sur son compte de campagne et qu’elle se distingue clairement des supports institutionnels de la collectivité.

À ce titre, l’utilisation d’une charte graphique spécifique, de visuels distincts et de photographies différentes de celles habituellement employées par la commune est indispensable afin d’éviter toute confusion entre communication institutionnelle et propagande électorale.

Propagande sur Internet

Sites de campagne des candidats

Le Conseil d'État a reconnu cet usage comme un moyen de propagande électorale licite et non comme une publicité commerciale interdite :

« Considérant qu'il résulte de l'instruction et n'est d'ailleurs pas contesté que, dans les semaines qui ont précédé le premier tour des élections qui ont eu lieu le 11 mars 2001 en vue de la désignation des membres du conseil municipal de Rodez (Aveyron), M. Marc Z..., tête de la liste "Rodez avec Marc Z...", a fait ouvrir un site Internet comportant notamment des images et des slogans de propagande électorale ainsi que des informations sur le programme et les membres de cette liste ; que, la veille et le jour du scrutin, seule la page d'accueil du site est restée accessible au public ;

Considérant, en premier lieu, qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 52-1 du code électoral : "Pendant les trois mois précédant le premier jour du mois d'une élection et jusqu'à la date du tour de scrutin où celle-ci est acquise, l'utilisation à des fins de propagande électorale de tout procédé de publicité commerciale par voie de presse ou par tout moyen de communication audiovisuelle est interdite" ; que, si la réalisation et l'utilisation d'un site Internet par la liste de M. Z... ont constitué une forme de propagande électorale par voie de communication audiovisuelle, cette action de propagande n'a, en l'espèce, alors que le contenu du site, dont le candidat assurait l'entière responsabilité à des fins électorales, n'était accessible qu'aux électeurs se connectant volontairement, pas revêtu un caractère de "publicité commerciale" au sens des dispositions précitées de l'article L. 52-1 ; qu'ainsi, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que l'utilisation d'un site Internet aurait contrevenu à ces dispositions ; » (CE, 8 juillet 2002, N° 239220 Élection municipale de Rodez)  .

Sites Internet des collectivités

Les sites Internet des collectivités territoriales ne sont pas de simples vitrines numériques : ils constituent des supports institutionnels soumis à une exigence stricte de neutralité. À ce titre, ils n’ont ni pour objet ni pour vocation de participer, directement ou indirectement, à la campagne électorale des candidats ou des listes en présence.

Dans le contexte des élections municipales, cette exigence prend une dimension particulière. Actualités, mises en avant de projets, portraits d’élus, messages du maire, archives, réseaux sociaux institutionnels : chaque contenu publié devient potentiellement un élément de preuve devant le juge électoral. Une simple mise à jour mal calibrée, une photographie trop incarnée, une tonalité trop valorisante peuvent suffire à transformer un outil d’information publique en instrument de promotion politique, au mépris du principe d’égalité entre candidats.

Réseaux sociaux institutionnels : le risque de la confusion des comptes

La communication numérique constitue aujourd’hui l’un des principaux foyers de contentieux électoral. Les réseaux sociaux des communes et des EPCI, au même titre que leurs sites Internet, sont soumis à une exigence stricte de neutralité et ne peuvent, en aucune circonstance, être utilisés comme supports de campagne, même indirectement.

Le risque majeur tient à la confusion entre les différents comptes : comptes institutionnels de la collectivité, comptes personnels de l’élu, comptes de campagne. Le juge sanctionne sévèrement les situations dans lesquelles un compte initialement dédié à l’information publique glisse progressivement vers un usage politique, par un changement de ton, de thématique ou de mise en scène.

C’est aujourd’hui l’une des erreurs les plus fréquentes et les plus coûteuses des campagnes municipales.

Ce glissement progressif est juridiquement plus dangereux qu’une propagande frontale. Ce qui est politiquement invisible devient souvent juridiquement central. Il crée une confusion dans l’esprit des électeurs entre la fonction institutionnelle de l’élu et sa candidature, et constitue un avantage indu au sens du droit électoral, susceptible d’entraîner l’annulation du scrutin en cas de faible écart de voix.

À compter de l’ouverture de la période préélectorale, la prudence impose de transformer les comptes institutionnels en simples vitrines administratives et de cantonner toute communication politique aux seuls comptes de campagne, clairement identifiés comme tels.

La confusion numérique comme risque contentieux majeur

La communication numérique constitue aujourd’hui l’un des principaux vecteurs de déséquilibre électoral. Sites Internet, comptes institutionnels, pages personnelles d’élus et profils de campagne s’entrecroisent souvent dans un même écosystème, au risque de brouiller la frontière entre information publique et communication politique.

Le danger principal ne réside pas dans la propagande explicite, mais dans la porosité progressive entre les supports. Lorsqu’un compte initialement dédié à l’information administrative adopte un ton, des thématiques ou une mise en scène de plus en plus politiques, le juge est susceptible d’y voir un avantage indu résultant de la notoriété et des moyens de la collectivité.

Plus la communication est fluide, régulière et incarnée, plus le risque juridique est élevé. À l’approche du scrutin, la sécurisation passe donc par une séparation stricte des canaux : d’un côté les supports institutionnels, cantonnés à l’information administrative ; de l’autre, les supports de campagne, assumant clairement leur finalité politique.

Publicité commerciale / liens sponsorisés

Le site Internet ne peut pas être financé par la publicité commerciale. De même, le candidat ne peut pas acheter des liens commerciaux visant à attirer les internautes :

« Considérant, d'une part, que la réalisation et l'utilisation d'un site internet par la liste conduite par M. W ont le caractère d'une forme de propagande électorale par voie de communication audiovisuelle pour l'application de l'article L. 52-1 du code électoral ; que, d'autre part, dès lors que le référencement commercial d'un site à finalité électorale sur un moteur de recherche sur internet a pour finalité d'attirer vers lui des internautes qui effectuent des recherches, même dépourvues de tout lien avec les élections municipales, ce référencement revêt le caractère d'un procédé de publicité commerciale, interdit par l'article L. 52-1 du code électoral ; que l'irrégularité ainsi commise a été, compte tenu de la très faible majorité qui a permis l'élection de la liste conduite par M. W au premier tour de scrutin, de nature à fausser les résultats du scrutin ; » (CE, 13 février 2009, Élection municipale de Fuveau, n°317637).

Ces pratiques sont aujourd’hui clairement proscrites par l’article L. 52-1 du code électoral, qui interdit, dans les six mois précédant le scrutin, tout recours à des procédés de publicité commerciale à des fins de propagande électorale.

Règles applicables la veille et le jour du scrutin

L’article L. 49 du code électoral impose, à compter de la veille du scrutin à zéro heure, un gel strict de toute communication électorale. Aucun nouveau contenu ne peut alors être diffusé, que ce soit sur un site Internet, un blog ou les réseaux sociaux, à l’exception de corrections purement techniques ou des informations rendues obligatoires par la loi. Dans les faits, c’est l’un des points les plus fréquemment méconnus par les équipes de campagne, notamment sur les réseaux sociaux.

Le Conseil d’État a précisé que le simple maintien en ligne de contenus de propagande existants le jour du scrutin ne saurait être assimilé à une nouvelle distribution de documents électoraux. Il ne s’agit donc pas d’une diffusion active, mais d’une présence passive, tolérée tant qu’elle ne s’accompagne d’aucune mise à jour ou relance de communication :

« Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 49 du même code : "Il est interdit de distribuer ou de faire distribuer, le jour du scrutin, des bulletins, circulaires et autres documents" ; que le maintien sur un site Internet, le jour du scrutin, d'éléments de propagande électorale n'est pas assimilable à la distribution de documents de propagande électorale au sens des dispositions précitées du premier alinéa de l'article L. 49 ; qu'aux termes du second alinéa du même article : "A partir de la veille du scrutin à zéro heure, il est interdit de diffuser ou de faire diffuser par tout moyen de communication audiovisuelle tout message ayant le caractère de propagande électorale" ; que le maintien sur un site Internet, le jour du scrutin, d'éléments de propagande électorale ne constitue pas, lorsqu'aucune modification qui s'analyserait en nouveaux messages n'a été opérée, une opération de diffusion prohibée par les dispositions précitées du second alinéa de l'article L. 49 ; qu'en conséquence, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le maintien de la page d'accueil du site de M. Z... la veille et le jour du scrutin aurait contrevenu à l'article L. 49 du code électoral ; » (CE, 8 juillet 2002, N° 239220 Élection municipale de Rodez)  

 Remboursement des frais de campagne

L'Etat rembourse aux candidats dans les communes de 1 000 habitants et plus, qui ont obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés, les frais d'impression et d'affichage de la propagande électorale  

Conclusion

Au fil des évolutions technologiques et de la professionnalisation des campagnes, la communication est devenue l’un des principaux vecteurs de contentieux électoral. Ce qui relevait autrefois de la simple mise en visibilité est désormais susceptible d’être analysé comme un avantage indu, une rupture d’égalité ou une manœuvre altérant la sincérité du scrutin.

Dans ce contexte, le droit électoral ne doit plus être appréhendé comme un ensemble de contraintes formelles, mais comme un véritable cadre stratégique de sécurisation. Une campagne municipale ne se gagne plus uniquement sur le terrain politique : elle se construit aussi dans l’anticipation juridique, la maîtrise des supports et la capacité à distinguer, à chaque instant, ce qui relève de l’information légitime et ce qui bascule dans la propagande risquée.