Règles de fusion des listes lors des élections municipales
- 16 mars
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La fusion des listes lors des élections municipales est un mécanisme central du mode de scrutin applicable dans les communes de 1 000 habitants et plus. Ce mécanisme, encadré par le code électoral, vise à permettre aux listes n’ayant pas obtenu la majorité absolue au premier tour de se regrouper en vue du second tour, dans le respect de conditions strictes de forme et de fond. L’analyse du cadre légal et de la jurisprudence récente permet de dégager les principes directeurs, les modalités pratiques et les conséquences d’une telle fusion.
D’emblée, il convient de rappeler que la fusion des listes n’est pas un simple accord politique, mais une opération juridique formalisée, dont le non-respect peut entraîner l’annulation des opérations électorales. Les textes applicables, principalement les articles L. 262 et L. 264 du code électoral, précisent les conditions de fond et de procédure, tandis que la jurisprudence du Conseil d’État et des juridictions administratives en précise la portée et les sanctions.
Cadre légal de la fusion des listes
Le code électoral encadre de manière précise la procédure de fusion des listes entre les deux tours des élections municipales dans les communes de 1 000 habitants et plus.
Selon l'article L262 du Code électoral :
« Au premier tour de scrutin, il est attribué à la liste qui a recueilli la majorité absolue des suffrages exprimés un nombre de sièges égal à la moitié du nombre des sièges à pourvoir, arrondi, le cas échéant, à l'entier supérieur lorsqu'il y a plus de quatre sièges à pourvoir et à l'entier inférieur lorsqu'il y a moins de quatre sièges à pourvoir. Cette attribution opérée, les autres sièges sont répartis entre toutes les listes à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne, sous réserve de l'application des dispositions du troisième alinéa ci-après. Si aucune liste n'a recueilli la majorité absolue des suffrages exprimés au premier tour, il est procédé à un deuxième tour. Il est attribué à la liste qui a obtenu le plus de voix un nombre de sièges égal à la moitié du nombre des sièges à pourvoir, arrondi, le cas échéant, à l'entier supérieur lorsqu'il y a plus de quatre sièges à pourvoir et à l'entier inférieur lorsqu'il y a moins de quatre sièges à pourvoir. En cas d'égalité de suffrages entre les listes arrivées en tête, ces sièges sont attribués à la liste dont les candidats ont la moyenne d'âge la plus élevée. Cette attribution opérée, les autres sièges sont répartis entre toutes les listes à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne, sous réserve de l'application des dispositions du troisième alinéa ci-après. Les listes qui n'ont pas obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés ne sont pas admises à répartition des sièges. Les sièges sont attribués aux candidats dans l'ordre de présentation sur chaque liste. Si plusieurs listes ont la même moyenne pour l'attribution du dernier siège, celui-ci revient à la liste qui a obtenu le plus grand nombre de suffrages. En cas d'égalité de suffrages, le siège est attribué au plus âgé des candidats susceptibles d'être proclamés élus. II. - Lorsque le nombre de sièges attribué à une liste est supérieur à son nombre de candidats, les sièges qui ne peuvent être répartis dans les conditions prévues au I restent vacants. »
L'article L264 du Code électoral précise les modalités de déclaration de candidature et de fusion :
« Une déclaration de candidature est obligatoire pour chaque tour de scrutin. La liste est composée alternativement d'un candidat de chaque sexe. Seules peuvent se présenter au second tour les listes ayant obtenu au premier tour un nombre de suffrages au moins égal à 10 % du total des suffrages exprimés. Ces listes peuvent être modifiées dans leur composition pour comprendre des candidats ayant figuré au premier tour sur d'autres listes sous réserve que celles-ci ne se présentent pas au second tour et qu'elles aient obtenu au premier tour au moins 5 % des suffrages exprimés. En cas de modification de la composition d'une liste, l'ordre de présentation des candidats peut également être modifié. Les candidats ayant figuré sur une même liste au premier tour ne peuvent figurer au second tour que sur une liste. Le choix de la liste sur laquelle ils sont candidats au second tour est notifié à la préfecture ou à la sous-préfecture par la personne ayant eu la qualité de responsable de la liste constituée par ces candidats au premier tour. »
Ainsi, la fusion des listes est strictement encadrée : seules les listes ayant obtenu au moins 10 % des suffrages exprimés au premier tour peuvent se maintenir au second tour, mais elles peuvent intégrer des candidats issus de listes ayant obtenu au moins 5 % des suffrages, à condition que ces dernières ne se présentent pas au second tour. L’ordre de présentation des candidats peut être modifié lors de la fusion.
Modalités procédurales et formelles de la fusion
La déclaration de candidature pour le second tour, incluant la fusion, doit être déposée dans les délais légaux et comporter la signature de chaque candidat. Le responsable de liste joue un rôle central dans la procédure. Selon la jurisprudence, il appartient au responsable de la liste du premier tour de notifier à la préfecture ou à la sous-préfecture le choix de la liste sur laquelle les candidats ayant figuré sur une même liste au premier tour se présentent au second tour. La jurisprudence du Conseil d’État est venue préciser ce point :
« le législateur a entendu confier au seul responsable de liste la capacité, entre les deux tours de scrutin, de choisir de fusionner la liste dont il est à la tête avec une ou plusieurs autres listes présentes au second tour afin de constituer une liste unique. » (CE, 25 octobre 2021, 450358, Inédit au recueil Lebon)
Cette solution consacre le rôle exclusif du responsable de liste dans la démarche de fusion, ce qui implique que les colistiers lui donnent mandat pour effectuer toutes les démarches utiles à l’enregistrement de la liste fusionnée.
En cas de décès du responsable de liste entre les deux tours, la jurisprudence prévoit que, sauf désignation expresse d’un autre colistier, le second de la liste est réputé responsable pour l’accomplissement des opérations de candidature du second tour, y compris la notification de la fusion :
« le second de cette liste doit être regardé dans un tel cas, pour l’application des articles L. 260, L. 264, L. 265 et L. 269 du code électoral, comme ayant eu qualité de responsable de liste pour l’accomplissement des opérations de candidature du second tour… Il est par suite habilité, en cette qualité, à notifier le choix de fusionner sa liste avec une autre. » (CE, 8 novembre 2021, 450970)
La déclaration de candidature doit être signée par chaque candidat. À défaut, chaque candidat peut compléter la déclaration collective par une déclaration individuelle signée dans le même délai. L’absence de signature d’un candidat sur la déclaration de candidature de la liste fusionnée, non régularisée par une déclaration individuelle, constitue une irrégularité substantielle entraînant l’annulation de la liste et, le cas échéant, des opérations électorales :
« le fait que M me G… avait signé le projet de la liste « Orsay renouveau » qui devait être présentée au premier tour, alors que la décision de fusionner cette liste avec la liste « Orsay, ville vivante », n'avait pas été prise, ne peut suppléer au défaut de signature ci-dessus relevé, qui, a entaché d'irrégularité l'enregistrement de la liste « Orsay autrement », et sa participation au scrutin organisé le 18 juin 1995 pour le renouvellement du conseil municipal. » (CE, du 21 octobre 1996, 176925, inédit au recueil Lebon)
Conditions de fond et de forme de la fusion
La fusion des listes n’est possible qu’entre les deux tours, et sous réserve du respect des seuils de suffrages exprimés. Les listes pouvant se maintenir au second tour sont celles ayant obtenu au moins 10 % des suffrages exprimés. Les listes ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés peuvent fusionner avec une liste se maintenant, à condition de ne pas se présenter elles-mêmes au second tour. L’ordre de présentation des candidats sur la liste fusionnée peut être modifié.
La jurisprudence a précisé que la manifestation de l’accord de fusion doit être claire et non équivoque :
« le document, qui comportait une signature d'[L] [H], qui avait été remis avec les formulaires cerfa renseignés par les colistiers, était la manifestation de l'accord de fusion. Remis par le représentant d'[L] [H], il avait l'apparence de la régularité. » (Cour d'appel de Poitiers, 1re chambre, 9 décembre 2025, n° 24/00307)
Ainsi, la preuve de l’accord de fusion peut résulter de la production de documents signés ou de mandats donnés au responsable de liste, et la remise des documents à la préfecture par un représentant du responsable de liste est admise, sous réserve de l’absence de contestation sérieuse sur la réalité de l’accord.
Effets de la fusion sur la répartition des sièges
La fusion des listes a pour effet de permettre la constitution d’une nouvelle liste pour le second tour, dont la composition peut intégrer des candidats issus de plusieurs listes du premier tour, sous réserve du respect des règles de parité et de l’ordre de présentation. Les sièges sont attribués selon les résultats du second tour, dans l’ordre de présentation des candidats sur la liste fusionnée :
« l'article L. 262 du même code dispose que : « Au premier tour de scrutin, il est attribué à la liste qui a recueilli la majorité absolue des suffrages exprimés un nombre de sièges égal à la moitié du nombre des sièges à pourvoir, arrondi, le cas échéant, à l'entier supérieur lorsqu'il y a plus de quatre sièges à pourvoir et à l'entier inférieur lorsqu'il y a moins de quatre sièges à pourvoir. Cette attribution opérée, les autres sièges sont répartis entre toutes les listes à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne, sous réserve de l'application des dispositions du troisième alinéa ci-après. / Si aucune liste n'a recueilli la majorité absolue des suffrages exprimés au premier tour, il est procédé à un deuxième tour. Il est attribué à la liste qui a obtenu le plus de voix un nombre de sièges égal à la moitié du nombre des sièges à pourvoir, arrondi, le cas échéant, à l'entier supérieur lorsqu'il y a plus de quatre sièges à pourvoir et à l'entier inférieur lorsqu'il y a moins de quatre sièges à pourvoir. En cas d'égalité de suffrages entre les listes arrivées en tête, ces sièges sont attribués à la liste dont les candidats ont la moyenne d'âge la plus élevée. Cette attribution opérée, les autres sièges sont répartis entre toutes les listes à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne, sous réserve de l'application des dispositions du troisième alinéa ci-après. / Les listes qui n'ont pas obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés ne sont pas admises à répartition des sièges. / Les sièges sont attribués aux candidats dans l'ordre de présentation sur chaque liste. / Si plusieurs listes ont la même moyenne pour l'attribution du dernier siège, celui-ci revient à la liste qui a obtenu le plus grand nombre de suffrages. En cas d'égalité de suffrages, le siège est attribué au plus âgé des candidats susceptibles d'être proclamés élus ». » ( TA Melun, 7 février 2025, n° 2415776)
Contrôle du juge administratif et sanctions
La jurisprudence administrative veille au respect scrupuleux des règles de fusion. Toute irrégularité substantielle, notamment dans la déclaration de candidature ou la signature des candidats, est sanctionnée par l’annulation de la liste et, le cas échéant, des opérations électorales.
Ainsi, dans l’arrêt du Conseil d'Etat, en date du 21 octobre 1996, (n°176925, inédit au recueil Lebon) il a été annulé l’ensemble des opérations électorales en raison de l’absence de signature d’une candidate sur la déclaration de candidature de la liste fusionnée.
En revanche, la jurisprudence admet que la fusion des listes, dès lors qu’elle est opérée dans le respect des textes, ne constitue pas une irrégularité, même si elle fait l’objet de contestations politiques. Dans l’arrêt en date du 25 octobre 2021, n°450358, Inédit au recueil Lebon, le Conseil d’État a rejeté le moyen tiré de l’irrégularité de la fusion des listes, considérant que la procédure avait été respectée.
Conséquences sur le financement de la campagne
La fusion des listes a également des conséquences sur le financement de la campagne électorale :
« lorsqu'il est établi une nouvelle liste en vue du second tour de scrutin, les dépenses visées à l'article L. 52-12 sont totalisées et décomptées à compter du premier tour de scrutin au profit de la liste à laquelle appartenait le candidat tête de liste lorsqu'il avait cette qualité au premier tour ou, à défaut, de la liste dont est issu le plus grand nombre de candidats figurant au second tour sur la nouvelle liste. » (CE, 9ème chambre, 1 juillet 2021, 450747, Inédit au recueil Lebon)
Ainsi, la liste fusionnée doit intégrer dans son compte de campagne l’ensemble des dépenses engagées depuis le premier tour par les candidats qui la composent.
Appréciation des manœuvres et de la sincérité du scrutin
La diffusion d’informations sur la fusion des listes, même sous la forme de tracts mentionnant l’addition des voix obtenues au premier tour, n’est pas en soi constitutive d’une manœuvre de nature à altérer la sincérité du scrutin, sauf preuve d’une confusion effective dans l’esprit des électeurs :
« Il ne résulte pas de l'instruction que la distribution de ce tract a pu, contrairement à ce que soutient M me L, créer une confusion dans l'esprit des électeurs ou révèle une manœuvre de nature à avoir altéré la sincérité du scrutin. Par suite, le moyen tiré du caractère irrégulier de la diffusion d'un tract ne peut qu'être écarté. » (CE, 10 novembre 2021, 451001, Inédit au recueil Lebon)
La fusion des listes lors des élections municipales est une opération strictement encadrée par le code électoral. Elle ne peut intervenir qu’entre les deux tours, sous réserve du respect des seuils de suffrages exprimés, et doit être formalisée par une déclaration de candidature signée par tous les candidats. Le responsable de liste joue un rôle central dans la notification de la fusion. Toute irrégularité substantielle, notamment dans la signature des candidats ou la procédure de dépôt, est sanctionnée par l’annulation de la liste et, le cas échéant, des opérations électorales. La jurisprudence administrative veille à la régularité de la procédure, tout en admettant la liberté de fusionner dans le respect des textes. Enfin, la fusion a des conséquences sur la répartition des sièges et sur le financement de la campagne, qui doivent être anticipées par les candidats.
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